Aide publique au développement : ce que prévoit la loi du 4 août 2021, et où en est la France
L'objectif de développement durable n° 17 demande aux pays développés de tenir leurs engagements d'aide publique au développement, et notamment celui, ancien, d'y consacrer 0,7 % de leur revenu national brut (RNB). En France, cet engagement a été inscrit dans une loi : la loi de programmation n° 2021-1031 du 4 août 2021 relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Que contient-elle, et la trajectoire qu'elle fixait a-t-elle été suivie ?
D'où vient le chiffre de 0,7 %
La cible de 0,7 % du revenu national brut remonte à une résolution de l'Assemblée générale des Nations unies de 1970. Elle a été reprise dans de nombreux textes depuis, puis dans la cible 17.2 de l'Agenda 2030. Peu de pays l'atteignent : la plupart des membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE restent bien en deçà. L'aide publique au développement (APD) est une notion statistique précise, définie par le CAD : des dons et des prêts à conditions favorables, accordés par des organismes publics à des pays en développement, dans le but principal de favoriser leur développement économique et le bien-être de leur population.
Depuis les données de 2018, l'OCDE mesure les prêts en « équivalent-don » : seul compte l'avantage consenti par rapport à un prêt aux conditions du marché, et non le montant prêté. Cette règle rend les chiffres récents peu comparables avec ceux d'avant 2018.
Ce que dit la loi de 2021
Publiée au Journal officiel du 5 août 2021, la loi remplace la loi d'orientation du 7 juillet 2014. Son texte est consultable sur Légifrance. Ses principaux engagements chiffrés sont les suivants :
- Le niveau de l'aide. L'APD doit atteindre 0,55 % du RNB en 2022, et la France « s'efforcera » d'atteindre 0,7 % en 2025, avec des étapes intermédiaires de 0,61 % puis 0,66 %. Le verbe choisi n'est pas anodin : l'objectif de 2025 est une intention, pas une obligation.
- La nature de l'aide. Sur 2022-2025, l'aide bilatérale doit représenter en moyenne 65 % de l'APD, et les dons au moins 70 % (hors allègements de dette et prêts aux institutions financières internationales), afin que l'aide ne repose pas surtout sur des prêts.
- Les pays prioritaires. L'aide est concentrée sur dix-neuf pays prioritaires : Haïti et dix-huit pays d'Afrique subsaharienne, pour la plupart parmi les moins avancés.
- Les financements innovants. Au moins 528 millions d'euros du produit de la taxe sur les transactions financières sont affectés au Fonds de solidarité pour le développement.
La loi fixe aussi trois grandes orientations : l'éradication de la pauvreté et la lutte contre les inégalités, l'insécurité alimentaire, la malnutrition, avec l'éducation et la santé ; la promotion des droits humains, de l'État de droit et de la démocratie, ainsi que de la francophonie ; la protection des biens publics mondiaux, à commencer par le climat et la biodiversité. Elle prévoit encore que le produit de la vente des « biens mal acquis » confisqués par la justice française soit restitué, au plus près des populations des pays concernés, par des actions de coopération.
Une commission pour évaluer l'aide
Innovation notable, la loi crée une commission d'évaluation de l'aide publique au développement, placée auprès de la Cour des comptes. Inspirée d'organismes existant à l'étranger, notamment au Royaume-Uni, elle est chargée d'évaluer l'efficience, l'efficacité et l'impact des stratégies, projets et programmes financés ou cofinancés par la France. Jusque-là, l'évaluation reposait surtout sur les services des ministères et sur l'Agence française de développement (AFD), c'est-à-dire sur les acteurs mêmes de l'aide.
Les grandes orientations sont arrêtées par le gouvernement, notamment lors des réunions du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), et la concertation avec la société civile passe par le Conseil national pour le développement et la solidarité internationale (CNDSI).
Les collectivités territoriales concernées
La loi touche aussi les communes, départements et régions qui mènent des actions de coopération internationale (la « coopération décentralisée ») :
- leurs dépenses de solidarité internationale sont sorties du calcul de l'objectif national d'encadrement de leurs dépenses de fonctionnement ;
- le dispositif dit « Oudin-Santini », qui permettait déjà aux services d'eau, d'assainissement, de déchets et d'énergie de consacrer jusqu'à 1 % de leur budget à des actions de coopération, est étendu à la mobilité ;
- les collectivités de plus de 50 000 habitants, les départements et les régions doivent présenter, avant leur débat budgétaire, leur situation au regard des objectifs de développement durable.
Ce dernier point relie la loi au dispositif national de suivi des ODD, que nous décrivons dans un article à part.
La trajectoire votée et les montants constatés
Les chiffres de l'OCDE, repris par l'Insee dans le tableau de bord national des ODD (indicateur 17.i1b), permettent de comparer la trajectoire de la loi avec la réalité :
| Année | Trajectoire de la loi de 2021 | APD constatée (% du RNB) |
|---|---|---|
| 2021 | — | 0,51 % |
| 2022 | 0,55 % | 0,56 % |
| 2023 | 0,61 % | 0,48 % |
| 2024 | 0,66 % | 0,48 % (provisoire) |
| 2025 | 0,70 % (objectif « à s'efforcer ») | non encore publié |
L'objectif de 2022 a été atteint, en partie grâce à des dépenses ponctuelles (accueil des réfugiés, notamment ukrainiens, comptabilisé en APD selon les règles du CAD, et dons de vaccins). Ensuite, la courbe s'est inversée. Le Comité interministériel du 18 juillet 2023 a reporté à 2030 l'horizon de l'objectif de 0,7 %, et les crédits de la mission « Aide publique au développement » ont été réduits en 2024 puis en 2025, dans un contexte de redressement des comptes publics. En 2024, l'APD française était de 15,4 milliards de dollars selon les données provisoires de l'OCDE, soit environ 0,48 % du RNB, loin de la trajectoire votée en 2021.
Notre article « données » détaille ces séries, la répartition géographique et sectorielle de l'aide française et les sources utilisées : recherche et aide au développement, les chiffres de la France.
La loi de 2021 a donné un cadre durable à l'aide française : des priorités géographiques et thématiques, une exigence de dons, une évaluation indépendante. Son objectif chiffré pour 2025 n'était qu'une intention ; il a été repoussé, et l'aide a baissé depuis 2022.
Comment lire un chiffre d'APD
Trois précautions évitent les contresens. D'abord, l'APD inclut des dépenses réalisées en France, comme une partie des frais d'accueil des réfugiés pendant leur première année et des frais d'écolage des étudiants étrangers ; un pic d'APD ne signifie donc pas toujours plus d'argent dépensé dans les pays partenaires. Ensuite, il faut distinguer les crédits budgétaires de la mission « Aide publique au développement », votés chaque année, de l'APD totale déclarée à l'OCDE, qui agrège des dépenses de nombreux ministères, des collectivités, de l'AFD et la part française du budget européen. Enfin, les chiffres de l'année écoulée publiés au printemps par l'OCDE sont provisoires et souvent révisés.
L'édition anglaise de Goal Seventeen consacre un article à la politique de développement de l'Union européenne et sa coopération avec l'ONU, l'autre canal par lequel passe une partie de l'aide française.
Recherche et donnéesRecherche et aide au développement : les chiffres
2,18 % du PIB pour la R&D, 513 230 personnes dans la recherche, APD à 0,48 % du RNB : les séries officielles, la méthode et le CSV.
La France et l'Agenda 2030Le suivi des ODD en France
La feuille de route de 2019, les 98 indicateurs de l'Insee, les revues de 2016 et 2023 à l'ONU, et les limites du dispositif.
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